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　　開發(fā)區(qū)建設(shè)作為我國改革開放的成功實踐，為推動區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展起到了重要的引領(lǐng)和支撐作用，其中最關(guān)鍵的因子就是開發(fā)區(qū)精簡高效的管理體制釋放了發(fā)展活力。經(jīng)過30多年的運行，受各種主客觀因素影響，開發(fā)區(qū)創(chuàng)辦之初“小機構(gòu)、大服務(wù)”的管委會體制優(yōu)勢明顯弱化，嚴重制約了開發(fā)區(qū)的運行與發(fā)展。

　　在全面深化改革的新形勢下，開發(fā)區(qū)作為體制創(chuàng)新的“探路者”，應(yīng)將先行貫徹國家意志與實現(xiàn)園區(qū)持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，以深化管理體制改革再塑發(fā)展新優(yōu)勢，真正成為承擔國家使命、率先轉(zhuǎn)型升級、帶動區(qū)域發(fā)展的重要支撐。

　　堅持一體化管理

　　開發(fā)區(qū)作為我國產(chǎn)業(yè)培育的重要平臺，其管理體制是否科學有效，是保持活力的關(guān)鍵所在。

　　因此，要堅持有利于探索體制改革新路徑、有利于當好產(chǎn)業(yè)建設(shè)排頭兵、有利于提高開發(fā)區(qū)經(jīng)濟競爭力的原則要求，與依法行政理念相一致，與政府簡政放權(quán)相銜接，與現(xiàn)代市場經(jīng)濟相適應(yīng)，按照黨務(wù)與政務(wù)一體、事務(wù)與權(quán)力一體、管理與服務(wù)一體的思路，突出產(chǎn)業(yè)發(fā)展職能，堅持“授全權(quán)、負全責”原則，賦予管委會更大的自主發(fā)展權(quán)、自主改革權(quán)、自主創(chuàng)新權(quán)，真正將開發(fā)區(qū)打造成區(qū)域經(jīng)濟開放開發(fā)主體。

　　一是立法規(guī)范。目前，國家法律沒有對開發(fā)區(qū)管委會的行政主體資格予以明確的立法界定，造成開發(fā)區(qū)管理體制缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。在目前國家層面立法暫時難以出臺的情況下，因地制宜制定出臺省級《開發(fā)區(qū)條例》，通過地方性法規(guī)形式明確開發(fā)區(qū)的功能定位及行政主體地位、組織管理體系、管理職能權(quán)限等內(nèi)容，建立法治框架下開發(fā)區(qū)和政府的委托代理關(guān)系，解決開發(fā)區(qū)管理職能“缺位”“錯位”問題，為開發(fā)區(qū)管委會作為一級“法定機構(gòu)”實施一體化管理提供法理支撐。

　　二是事權(quán)一致。堅持把開發(fā)區(qū)作為經(jīng)濟發(fā)展的特區(qū)，統(tǒng)籌處理全面放權(quán)與依法依規(guī)、封閉運行與指導(dǎo)監(jiān)督的關(guān)系，實行歸口管理，通過授權(quán)、委托、代理等方式賦予管委會行使同級政府的經(jīng)濟社會管理權(quán)限及相應(yīng)的經(jīng)濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)職能，代表同級政府對開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的各項具體事務(wù)實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，變“條塊分權(quán)”為“事權(quán)統(tǒng)一”。選優(yōu)配強開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)力量，注重保持開發(fā)區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是管委會主要領(lǐng)導(dǎo)相對穩(wěn)定，增強開發(fā)區(qū)自主發(fā)展能力和持續(xù)發(fā)展能力。管委會作為一級在授權(quán)范圍內(nèi)獨立運行的經(jīng)濟管理主體，聚焦產(chǎn)業(yè)建設(shè)主業(yè)，探索運用權(quán)責清單、負面清單、服務(wù)清單、監(jiān)管清單“四張清單”的管理模式，再造行政權(quán)力運行標準和流程，為企業(yè)投資經(jīng)營提供便利化規(guī)范化專業(yè)化服務(wù)。

　　三是理順關(guān)系。著眼改革目前管委會“條塊分割”的機構(gòu)設(shè)置，建立一個自成體系、職能完整、獨立運行的管理機構(gòu)，深化放管服改革，創(chuàng)新彌合開放區(qū)“以塊為主”體制與政府部門“條塊銜接”體制的關(guān)系，對涉及規(guī)劃、國土、財政、稅務(wù)、工商、公安等職能部門在開發(fā)區(qū)設(shè)有派出機構(gòu)的，按照“能放則放、應(yīng)放盡放”的原則要求，采取“2號章”形式將本部門行政審批權(quán)限依法下放派駐機構(gòu)(政府職能部門為“1號章”)，或推行開發(fā)區(qū)承接相關(guān)職能部門行政權(quán)力事項清單動態(tài)管理制度，以“托管”模式將派駐機構(gòu)劃轉(zhuǎn)為管委會內(nèi)設(shè)機構(gòu)予以統(tǒng)一管理，實現(xiàn)各項管理職能獨立高效運轉(zhuǎn)，行政審批事項在園區(qū)內(nèi)辦結(jié)，增強開發(fā)區(qū)獨立運作能力及管理服務(wù)功能。

　　堅持效能化運行

　　應(yīng)堅持效能導(dǎo)向，探索創(chuàng)新適應(yīng)開發(fā)區(qū)發(fā)展需要的管理構(gòu)架、業(yè)務(wù)模式、人事制度及激勵機制，從體制上解決開發(fā)區(qū)機構(gòu)膨脹、運轉(zhuǎn)不暢、效能下降等弊端，重塑開發(fā)區(qū)體制機制新優(yōu)勢，促進工作效率提速、服務(wù)企業(yè)提質(zhì)。

　　一是構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)中心型”的管理模式。堅持“一網(wǎng)聯(lián)通、流程管理、統(tǒng)分結(jié)合、精簡高效”，拓展智慧園區(qū)建設(shè)，以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為支撐，整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)信息平臺，構(gòu)筑互聯(lián)互通的一體化工作平臺，以其為支撐建立“管委會—內(nèi)設(shè)機構(gòu)—服務(wù)中心”為主線的三級行政管理架構(gòu)，并采取以服務(wù)流程定工作流程、以工作流程定業(yè)務(wù)職能、以業(yè)務(wù)職能定工作席位、以工作席位定具體人員的辦法，形成職責明晰、交互合作、縱橫一體的網(wǎng)絡(luò)化、流程化、團隊化管理體系，實現(xiàn)管理扁平化、工作標準化、運轉(zhuǎn)高效化。其中，內(nèi)設(shè)機構(gòu)在上級編辦部門核定的編制總量范圍內(nèi)，按照“突出經(jīng)濟管理職能、黨政合署辦公、不搞上下業(yè)務(wù)對口”及“大部門、寬職能、綜合性”的思路，按規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)濟運行、投資促進、科技創(chuàng)新等四大支撐體系，綜合服務(wù)、人才服務(wù)、社會服務(wù)等三大服務(wù)體系及市場監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)督等兩大保障體系，由管委會根據(jù)實際需要靈活設(shè)置職能部門，堅持事責權(quán)相統(tǒng)一原則自主配置工作職能，主要履行發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、年度計劃的研究制定及業(yè)務(wù)指導(dǎo)、統(tǒng)計分析、監(jiān)督協(xié)調(diào)職責，推動內(nèi)設(shè)機構(gòu)工作模式由“包打天下”向“專司主營”轉(zhuǎn)變。服務(wù)中心作為管委會的二級機構(gòu)及實施一線，與內(nèi)設(shè)機構(gòu)形成工作前后臺的關(guān)系，堅持目標管理、自主營運、風險管控原則，視情設(shè)立招商中心、產(chǎn)業(yè)促進中心、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心、投融資服務(wù)中心、土地開發(fā)中心、公共資源交易中心、中介組織管理中心、政務(wù)服務(wù)中心、社會保障中心等若干服務(wù)平臺，為企業(yè)和群眾提供一站式服務(wù)，從而理順管委會工作機構(gòu)管理與服務(wù)的關(guān)系，實現(xiàn)“管理升級、力量下沉、服務(wù)前移”。此外，為提高開發(fā)區(qū)管委會重大事項決策的科學化水平，應(yīng)推行“重大決策咨詢制度”，組織相關(guān)專家、企業(yè)家及專職咨詢機構(gòu)參與決策預(yù)研，使各項咨詢建議更好地轉(zhuǎn)化為決策成果，推動發(fā)展。

　　二是再造“服務(wù)導(dǎo)向型”的工作流程。按照制度創(chuàng)新、服務(wù)集成、程序簡化、效率提升的思路，著眼為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)，以工作流程再造為中心，重塑管理鏈和服務(wù)鏈。各部門根據(jù)崗位職責和服務(wù)項目，列出本部門責任清單和服務(wù)清單，對照清單，堅持職責、標準、制度、管理、考評一體，科學確定各項業(yè)務(wù)開展的步驟程序，形成關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程描述，使崗位職責體現(xiàn)在流程中，規(guī)章制度融入在流程中，便捷高效落實在流程中，形成一個人人有職責、事事有程序、干事有標準、進度有控制、過程有痕跡、績效有考核的標準化工作流程管理體系，消除人浮于事、扯皮推諉、職責不清、執(zhí)行不力等痼疾，實現(xiàn)服務(wù)規(guī)范、運行有序、效率提高。尤其具有行政審批職能的部門，應(yīng)圍繞“集成、實效”要求，打破原先審批權(quán)分散在各職能部門的狀況，推行“一枚印章審批”的集中審批模式，將工作流程細化到告之、受理、審查、流轉(zhuǎn)、決定、批復(fù)、督辦、立卷歸檔等具體環(huán)節(jié)和辦理每一個階段事項所需材料及辦理時限，做到環(huán)節(jié)最少、效率最高、服務(wù)最優(yōu)。

　　三是營造“績效驅(qū)動型”的創(chuàng)業(yè)生態(tài)。借鑒現(xiàn)代企業(yè)人力資源“契約型”管理的做法，推行干部編內(nèi)任職與崗位聘職相分離、干部人事檔案管理與合同聘用管理相分離、檔案工資與實際薪酬相分離的“雙軌運行”管理，搞活用人制度，完善激勵機制，營造良好生態(tài)，讓每個人都能充分釋放自己的潛能，創(chuàng)造卓越的業(yè)績。建立以全員聘用為核心的人事管理機制，除黨工委、管委會、紀工委負責人由上級組織部門任用外，其余均按照因事設(shè)崗的原則，科學設(shè)置各部門領(lǐng)導(dǎo)職位和工作人員崗位數(shù)，逐一對應(yīng)編制崗位說明書，采取競聘上崗、雙向選擇、定期考核、末位淘汰等辦法，形成能者上、庸者讓、劣者汰的選人用人導(dǎo)向，推動人事管理由“身份管理”向“崗位管理”轉(zhuǎn)變，由“行政關(guān)系”向“聘任關(guān)系”轉(zhuǎn)變。

　　同時，建立開發(fā)區(qū)與黨政機關(guān)的干部交流長效機制，解決開發(fā)區(qū)干部“晉升通道窄”問題。通過公開選拔方式，面向社會招聘各類優(yōu)秀人才到開發(fā)區(qū)工作，改變開發(fā)區(qū)選人用人渠道單一的窘境。對招商、創(chuàng)業(yè)孵化、投融資等服務(wù)中心的管理團隊探索推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實現(xiàn)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，多措并用優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)，為開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展提供堅實的人才支撐;建立以績效考核為核心的激勵體系，發(fā)揮考核評價的“指揮棒”作用，推行以工作業(yè)績?yōu)橹行牡摹皩嵖兞炕己?綜合評價考核”全員績效考評制，將績效考核結(jié)果與績效工資、評先評優(yōu)直接掛鉤，并作為職務(wù)調(diào)整、崗位變動以及聘用合同續(xù)訂、終止的重要依據(jù)，營造崇尚實干、注重實績、創(chuàng)先爭優(yōu)的良好氛圍;建立以績效工資為核心的薪酬體制，堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的收入分配原則，打破身份年資限制，科學設(shè)計崗位職級體系，全員實行“崗位工資+績效工資”的薪酬管理。其中，崗位工資對應(yīng)聘任崗位，參照國家現(xiàn)行工資政策規(guī)定予以確定;績效工資在依據(jù)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平動態(tài)確定績效工資基本系數(shù)框架內(nèi)，綜合工作性質(zhì)、聘用崗位及個人業(yè)績等因素分級分類予以確定，實現(xiàn)以崗定薪、按績?nèi)〕?、?yōu)績優(yōu)酬。

　　堅持模塊化服務(wù)

　　所謂模塊化服務(wù)，是指基于效率導(dǎo)向，通過集成各類服務(wù)要素搭建形成不同的服務(wù)功能模塊，為企業(yè)投資運營提供個性化、規(guī)范化、便捷化的綜合服務(wù)，以服務(wù)指數(shù)的提升推高產(chǎn)業(yè)發(fā)展能級。這也正是深化開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的終極價值指向。

　　一是搭建審批服務(wù)模塊。以政務(wù)服務(wù)中心為載體，按照一個窗口流轉(zhuǎn)、一枚印章審批的思路，建立“規(guī)權(quán)、服務(wù)、監(jiān)管”三位一體的行政審批管理體系，堅持“清單之外無審批、法無授權(quán)不可為”的原則要求，圍繞項目建設(shè)、企業(yè)登記、投資服務(wù)等主題，編制本級行政審批項目清單并實行目錄化管理，推行“清單告之、一表登記、內(nèi)部流轉(zhuǎn)、鏈條審批、限時辦結(jié)”的服務(wù)模式，對簡單事項實行立等審批，對聯(lián)辦事項實行一窗辦理，對關(guān)聯(lián)審批實行一章多效，對網(wǎng)上審批實行一次領(lǐng)證，尤其對重大項目的審批提供全程幫辦服務(wù)，實現(xiàn)“園區(qū)事園內(nèi)辦結(jié)”。打破以往“申請材料齊全且符合法定形式后再受理”的傳統(tǒng)審批模式，結(jié)合申報單位誠信管理機制，簡化審批流程，將補充材料環(huán)節(jié)與審批環(huán)節(jié)并軌，推行行政審批“容缺受理”模式，為企業(yè)投資落戶開辟“綠色高速通道”。以強化智慧政務(wù)建設(shè)為牽引，開發(fā)“一網(wǎng)通辦”服務(wù)平臺APP客戶端，線上線下結(jié)合服務(wù)企業(yè)“零距離”。完善事中事后監(jiān)管體系，強化風險防控和問責機制建設(shè)，打造市場化法治化便捷化的營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力。

　　二是搭建公共服務(wù)模塊。應(yīng)在完善生活性公共服務(wù)設(shè)施，提升開發(fā)區(qū)城市功能品質(zhì)的同時，圍繞服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進企業(yè)創(chuàng)新，按照“政府引導(dǎo)、市場運作、共建共享、服務(wù)企業(yè)”的原則要求，將公共服務(wù)平臺植根于企業(yè)的經(jīng)營價值鏈上，整合開發(fā)區(qū)政策、科技、融資、人才等服務(wù)資源，重點布局建設(shè)數(shù)據(jù)信息(同類產(chǎn)業(yè)共用共享的行業(yè)數(shù)據(jù)，以及為企業(yè)提供法律法規(guī)、政策、技術(shù)、產(chǎn)品、標準、人才、市場等各類信息服務(wù))、研發(fā)設(shè)計、公共技術(shù)、科技金融、創(chuàng)業(yè)孵化、小試中試、檢驗認證、市場開拓、上市培育等生產(chǎn)性公共服務(wù)平臺，以產(chǎn)學研服務(wù)聯(lián)盟、中小企業(yè)服務(wù)聯(lián)盟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟、技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)聯(lián)盟等形式為園區(qū)企業(yè)提供模塊化服務(wù)，為企業(yè)運營創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。同時，通過搭建具有開放共享效應(yīng)的公共服務(wù)平臺，并以“服務(wù)券”方式補貼企業(yè)所需服務(wù)費用來降低企業(yè)經(jīng)營成本，增強開發(fā)區(qū)宏觀規(guī)劃管理產(chǎn)業(yè)發(fā)展的話語權(quán)及影響力。

　　三是搭建中介服務(wù)模塊。國內(nèi)外開發(fā)區(qū)發(fā)展實踐證明，完善的中介服務(wù)是開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)體系的重要組成部分，也是提升開發(fā)區(qū)服務(wù)功能和效率的重要支撐。改革創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制，應(yīng)進一步厘清政府與市場的邊界，加大服務(wù)外包力度，將可以由社會組織開展的業(yè)務(wù)放手交給中介組織，以“政府買單、中介服務(wù)、企業(yè)受益”運營模式，發(fā)揮中介服務(wù)在聯(lián)系聚集項目源、人才源、企業(yè)源和構(gòu)筑技術(shù)創(chuàng)新體系等方面的橋梁作用，使之成為開發(fā)區(qū)管理與服務(wù)功能的有效延伸，實現(xiàn)“小管理、大中介、強服務(wù)”。管委會主要從政策制度方面鼓勵和支持社會力量創(chuàng)辦中介服務(wù)機構(gòu)，規(guī)范中介服務(wù)機構(gòu)從業(yè)人員資質(zhì)標準和從業(yè)行為，促進各類中介服務(wù)機構(gòu)充分發(fā)展、競爭有序、誠信經(jīng)營。

　　(作者單位：昆明高新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)