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長沙高新區(qū)

　　國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是經國務院批準，在推進自主創(chuàng)新和高新技術產業(yè)發(fā)展方面先行先試、探索創(chuàng)新經驗、做出示范的區(qū)域。設立國家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略意義在于強化自主創(chuàng)新的引領示范效應，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策先行先試的力度，本文擬從如何明確“五大關系”，即管理模式與運行主體、批準范圍與實施范圍、國家政策與地方政策、國家評價和地方考核、國家自創(chuàng)區(qū)與其他國家級園區(qū)等，進一步加快推進國家自創(chuàng)區(qū)建設方面進行分析研究，并提出相關對策和建議。

　　國家自主創(chuàng)新示范區(qū)是經國務院批準，在推進自主創(chuàng)新和高新技術產業(yè)發(fā)展方面先行先試、探索創(chuàng)新經驗、做出示范的區(qū)域，是新時期我國實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措。自2009年3月中關村國家自創(chuàng)區(qū)成立以來，至今國務院已批復成立了17家國家自創(chuàng)區(qū)，涉及47家國家高新區(qū)，形成了以國家高新區(qū)為主要發(fā)展載體的構架。

　　設立國家自創(chuàng)區(qū)的戰(zhàn)略意義在于強化自主創(chuàng)新的引領示范效應，加大創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策先行先試的力度，目的是把國家高新區(qū)從“一次創(chuàng)業(yè)”的1.0版、“二次創(chuàng)業(yè)”的2.0版，轉型提升為“創(chuàng)新驅動”的3.0版。長株潭國家自創(chuàng)區(qū)成立于2014年12月，經過兩年多的建設取得較好發(fā)展，主要經濟指標增速在30%左右，充分展示出國家自創(chuàng)區(qū)、國家高新區(qū)在湖南省高新技術產業(yè)發(fā)展中的先行軍、排頭兵、領頭雁作用。然而，在推進國家自創(chuàng)區(qū)建設過程中也遇到許多困惑和問題。本文擬從如何明確“五大關系”、進一步加快推進國家自創(chuàng)區(qū)建設方面進行分析研究，并提出相關對策和建議。

株洲高新區(qū)

　　一、管理模式與運行主體

　　從已成立的17家國家自創(chuàng)區(qū)批復來看，主要有4種組織模式：一是“一區(qū)多園”模式。有中關村“一區(qū)十六園”、上海張江“一區(qū)十八園”、天津“一區(qū)二十二園”等3家。二是“獨立園區(qū)”模式。有武漢東湖、西安、成都、杭州、重慶等以武漢東湖、西安、成都、杭州、重慶高新區(qū)為基礎成立的5家國家自創(chuàng)區(qū)。三是“一市一區(qū)”模式。以深圳市成立的國家自創(chuàng)區(qū)。四是“多區(qū)協(xié)同”模式。有由南京、蘇州等8家國家高新區(qū)組成的蘇南國家自創(chuàng)區(qū);由長沙、株洲、湘潭3家國家高新區(qū)組成的長株潭國家自創(chuàng)區(qū);由廣州、珠海等8家國家高新區(qū)組成珠三角國家自創(chuàng)區(qū)等8家。

　　國家自創(chuàng)區(qū)無論采取哪種模式，從管理形式上可分成4個層次：一是國家自創(chuàng)區(qū)所在省成立的省國家自創(chuàng)區(qū)建設領導小組，是省政府統(tǒng)籌推動國家自創(chuàng)區(qū)建設發(fā)展的議事協(xié)機構，由省委書記擔任顧問，省長擔任組長，分管副省長任副組長，省直相關部門和國家高新區(qū)所在市政府領導為成員;二是省國家自創(chuàng)區(qū)建設領導小組辦公室，是領導小組的辦事工作機構，設在省科技行政主管部門;三是國家高新區(qū)所在市的市委、市政府;四是組成國家自創(chuàng)區(qū)的國家高新區(qū)管委會。

　　筆者認為，明確和處理好4個層次的主體職能職責關系，對于加快推進國家自創(chuàng)區(qū)建設具有十分重要作用。這4個層次有4個主體：一是高層決策主體——省國家自創(chuàng)區(qū)建設領導小組，負責將國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，通過與科技部建立部省共建機制，抓好國家自創(chuàng)區(qū)建設的頂層設計和貫徹落實，研究審議國家自創(chuàng)區(qū)建設的重大決策事項，審議國家自創(chuàng)區(qū)先行先試政策，統(tǒng)籌協(xié)調國家自創(chuàng)區(qū)建設重大項目及其他與自創(chuàng)區(qū)建設相關的重大事項。二是協(xié)調推進主體——省國家自創(chuàng)區(qū)領導小組辦公室，主要負責組織編制國家自創(chuàng)區(qū)發(fā)展規(guī)劃，制定省層面重大政策試點、重大平臺與項目建設、重點人才引進計劃等，編制績效評估體系，協(xié)調推動創(chuàng)新資源開放共享。三是組織建設主體——國家自創(chuàng)區(qū)所在市政府，主要負責落實領導小組及辦公室重點部署和工作任務，研制國家自創(chuàng)區(qū)產業(yè)發(fā)展、空間布局和先行先試政策等。四是實施執(zhí)行主體——組成國家自創(chuàng)區(qū)的國家高新區(qū)，主要負責省領導小組、辦公室和所在市政府有關國家自創(chuàng)區(qū)建設工作任務的具體實施落實。對于長株潭國家自創(chuàng)區(qū)這種“多區(qū)協(xié)同”模式而言，由于涉及多個國家高新區(qū)和所在地市政府，因此，必須充分發(fā)揮部際小組和省國家自創(chuàng)區(qū)建設領導小組作用，發(fā)揮省科技行政部門協(xié)調推進主體作用，通過建立自創(chuàng)區(qū)工作會商與聯(lián)動推進工作機制，確保省直相關部門、長株潭三市與國家高新區(qū)之間的統(tǒng)籌協(xié)調聯(lián)動。

湘潭高新區(qū)遠眺圖

　　二、批準范圍與實施范圍

　　在國務院對國家自創(chuàng)區(qū)批復中，第一條提出“同意XX、XX等國家高新區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，區(qū)域范圍為國務院有關部門公布的開發(fā)區(qū)審批公告確定的四至范圍?！睋Q言之，國家要求所有國家自創(chuàng)區(qū)建設及政策覆蓋面都必須在國土資源部等相關部門的批準范圍之內。然而，國家高新區(qū)自1990年代初期創(chuàng)建以來，經過近30年的快速發(fā)展，規(guī)劃范圍不斷擴大。大部分省市政府在國務院批復的基礎上，根據國家高新區(qū)發(fā)展需要，在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和高新技術產業(yè)發(fā)展規(guī)劃前提下，采取托管方式拓展高新區(qū)發(fā)展空間。例如，武漢東湖高新區(qū)1991年國家批準規(guī)劃面積為43平方公里，經過6次區(qū)域調整和托管，現(xiàn)有面積為518平方公里。在《武漢東湖國家自創(chuàng)區(qū)示范區(qū)總體規(guī)劃(2011-2020年)》中，明確實施范圍為東湖開發(fā)區(qū)托管區(qū)域，總面積為518平方公里。在長株潭國家自創(chuàng)區(qū)中，長沙高新區(qū)1991年國務院批準規(guī)劃面積為18.6平方公里，1997年實行“一區(qū)四園”管理體制，通過3次托管調整，全區(qū)規(guī)劃面積擴大到280平方公里，其中岳麓區(qū)高科技園(麓谷)由7平方公里拓展到140平方公里。株洲高新區(qū)1992年國務院批準規(guī)劃面積為8.8平方公里，2000年與天元區(qū)合并后，總面積達328平方公里。2009年3月進入“國家隊”的湘潭高新區(qū)，現(xiàn)有面積拓展到46.8平方公里。在《長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要(2015-2025年)》中，提出按照法定城鄉(xiāng)規(guī)劃及“一區(qū)三谷多園”的架構，逐步完善空間布局，“一區(qū)”即長株潭國家自創(chuàng)區(qū);“三谷”分別為長沙高新區(qū)“麓谷創(chuàng)新谷”、株洲高新區(qū)“中國動力谷”、湘潭高新區(qū)“智造谷”;“多園”為在長株潭三市規(guī)劃建設的國家級、省級開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、新型工業(yè)化產業(yè)化基地等若干園區(qū)。

　　由此可知，國家的戰(zhàn)略要求是在國家有關部門批準范圍內推進國家自創(chuàng)區(qū)建設，先行先試，探索路徑，取得成功經驗，發(fā)揮示范引領帶動作用。而省市政府則是借助于國家自創(chuàng)區(qū)品牌，盡量擴大國家自創(chuàng)區(qū)建設范圍，做大政策覆蓋面。

　　筆者認為，對于國家自創(chuàng)區(qū)實施范圍，既不能不考慮20多年來高新技術產業(yè)迅猛發(fā)展的迫切需要實際情況，固守20、30年前審批的規(guī)劃一成不變，也不能隨意擴大范圍，從而失去國家設立國家自創(chuàng)區(qū)的初衷和戰(zhàn)略意義。應該按照有利于“目標集中、資源集聚、創(chuàng)新集成、產業(yè)集群、功能集合、土地集約”原則，科學合理地做好國家自創(chuàng)區(qū)實施規(guī)劃。

　　三、國家政策與地方政策

　　研究和制定自主創(chuàng)新政策，并開展先行先試是國家自創(chuàng)區(qū)的重要使命。在國務院對國家自創(chuàng)區(qū)批復中，在同意獲批國家自創(chuàng)區(qū)適應中關村國家自創(chuàng)區(qū)有關等政策措施的同時，又支持國家自創(chuàng)區(qū)所在省市政府研究制定適合于本地的相關政策措施。如在國務院關于武漢東湖國家自創(chuàng)區(qū)批復中，不但明確同意東湖高新區(qū)適用中關村國家自創(chuàng)區(qū)有關政策措施，還支持湖北省及武漢市政府積極利用政府采購政策等。在《國務院關于同意支持長株潭國家高新區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)批復中》指出，同意長株潭國家高新區(qū)享有國家自主創(chuàng)新示范區(qū)相關政策，同時結合自身特點，積極開展科技體制改革和機制創(chuàng)新，在科研院所轉制、軍民融合發(fā)展等方面先行先試。

　　目前，國家自創(chuàng)區(qū)政策主要是中關村自創(chuàng)區(qū)制定的“6+4”政策，包括中央級事業(yè)單位科技成果處置權和收益權改革試點政策、鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收試點政策、股權激勵試點政策、科研經費分配管理改革試點政策、高新技術企業(yè)認定試點政策、建設全國場外交易市場試點政策等6項政策，以及2015年國務院決定的中關村國家自創(chuàng)區(qū)試點的有關有限合伙制創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)法人合伙人企業(yè)所得稅等4項政策。

　　這些政策對于加快推進國家全面深化改革、創(chuàng)新驅動發(fā)展、“一帶一路”、大眾創(chuàng)新萬眾創(chuàng)業(yè)、“互聯(lián)網+”等一系列重要戰(zhàn)略部署，推進自主創(chuàng)新和高新技術產業(yè)發(fā)展，充分發(fā)揮了國家自創(chuàng)區(qū)在完善科技創(chuàng)新體制機制、加快轉變經濟發(fā)展方式等方面的重要引領、輻射和帶動作用。但是，在實踐中不少省市和國家高新區(qū)也深深感到，從中關村“6+4”政策的受眾主體來看，越是高校及科研院所、國家事業(yè)單位密集的國家自創(chuàng)區(qū)，政策實施的效果就越好。換言之，對于高校及科研院所、國家事業(yè)單位較少的國家自創(chuàng)區(qū)，省市政府必須以國家自創(chuàng)區(qū)政策為導向，結合各地實際，以企業(yè)作為創(chuàng)新主體來研究制定以有利于促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、加快行政審批改革和充分發(fā)揮市場對資源的配量作用等為主題的政策。因此，上海市委市政府、河南省委省政府、湖南省委省政府等以及深圳市、南京市、成都市、西安市等地紛紛制定出臺了一系列推進國家自創(chuàng)區(qū)建設的政策和措施。

　　筆者認為，國家在做好國家自創(chuàng)區(qū)政策總結、提升和推廣的同時，應該更多更大力度地支持各地緊扣國家自創(chuàng)區(qū)建設的目標和特色，充分踐行政策先行先試內涵，當好政策創(chuàng)新和突破的先行者、排頭兵。

　　四、國家評價和地方考核

　　國家自創(chuàng)區(qū)自中關村國家自創(chuàng)區(qū)成立至今已有8年時間。根據國家對自創(chuàng)區(qū)建設要求，科技部正在起草制定《國家自主創(chuàng)新示范區(qū)評價指標體系》。據了解，該體系擬設立新產業(yè)新業(yè)態(tài)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)、高端鏈接和輻射帶動、體制機制創(chuàng)新和政策突破等4個一級指標和24個二級指標，是科技部《國家高新區(qū)評價指標體系》的升級版，著重指導國家自創(chuàng)區(qū)提高自主創(chuàng)新能力、優(yōu)化創(chuàng)業(yè)生態(tài)、推進政策為突破口的市場化改革。國家自創(chuàng)區(qū)所在省市政府也提出研制國家自創(chuàng)區(qū)評價考核體系。如湖南省政府在《長株潭國家自主創(chuàng)新示范區(qū)規(guī)劃綱要》中明確：“構建科學評價機制，加強對各園區(qū)創(chuàng)新資源聚集利用和經濟效益的統(tǒng)計分析、動態(tài)監(jiān)測、考核評估，根據考核評估結果對各分園實行動態(tài)管理，建立相應的激勵和退出機制?！?/p>

　　多年來，國家高新區(qū)所在省市政府雖然對國家級開發(fā)區(qū)(包括高新區(qū)、經開區(qū)等)都建立績效考核體系，但是其主要考核指標及權重和戰(zhàn)略導向與國家評價指標體系不盡相同。如長沙市對長沙高新區(qū)的績效考核指標中，項目引進與建設、稅收收入、規(guī)模以上工業(yè)及服務業(yè)增加值、固定資產投資等經濟指標占總指標分數(shù)的60%以上，且每年必須引進一個投資規(guī)模不少于50億元的重大項目，而與創(chuàng)新能力相關的考核指標僅占總指標分數(shù)的20%。因此，作為長株潭國家自創(chuàng)區(qū)的核心區(qū)——長沙高新區(qū)，既要接受科技部的綜合評價，又要接受長沙市的績效考核。筆者認為，在科技部研制的《國家自主創(chuàng)新示范區(qū)評價指標體系》中，應當將省市政府對國家高新區(qū)在領導班子配備、政策支持、財稅體制和簡政放權等方面納入評價內容予以考核，從而促進省市政府把支持國家自創(chuàng)區(qū)、高新區(qū)建設擺到更加突出的地位，舉全省、全市之力推進發(fā)展。要強化評價考核結果的運用，實現(xiàn)考核的公開、公平和公正，突出評價的權威性、可比性和導向性。要建立國家自創(chuàng)區(qū)、高新區(qū)動態(tài)管理機制，對考核評價結果好的給予表彰獎勵，對考核評價結果不合格的，提出警告，限期改正，直至取消國家級牌子。作為“多區(qū)協(xié)同”的長株潭國家自創(chuàng)區(qū)，要將自創(chuàng)區(qū)績效考核納入對省直相關部門和長株潭三市的績效考核指標體系。

　　五、國家自創(chuàng)區(qū)與其他國家級園區(qū)

　　面對經濟發(fā)展新常態(tài)，國家按照“四個全面”戰(zhàn)略布局要求，把創(chuàng)新驅動發(fā)展作為國家的優(yōu)先戰(zhàn)略，大力推進以科技創(chuàng)新為核心的全面創(chuàng)新?！秶覄?chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出聚焦國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以創(chuàng)新要素的聚集與流動促進產業(yè)合理分工，優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新布局，推動區(qū)域創(chuàng)新能力和競爭力的整體提升，打造區(qū)域經濟增長極。因此，國家在布局國家自創(chuàng)區(qū)的同時，又先后批準成立了國家綜合配套改革試驗區(qū)、國家自由貿易試驗區(qū)、國家級新區(qū)等國家級園區(qū)。這些國家級園區(qū)大都與國家高新區(qū)在規(guī)劃空間和實施范圍上形成“疊加”。這種“多區(qū)疊加”格局對于推進國家自創(chuàng)區(qū)、國家高新區(qū)建設，既形成有利發(fā)展的優(yōu)勢，又帶來不少新的問題問題。如長沙高新區(qū)抓住長株潭城市群“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(qū)、長株潭國家自創(chuàng)區(qū)和國家級湘江新區(qū)“三區(qū)疊加”的區(qū)域發(fā)展新機遇，圍繞“創(chuàng)建一流機制、聚集一流人才、培育一流企業(yè)、打造一流環(huán)境”目標，加快轉變經濟發(fā)展方式，不斷推進供給側結構性改革，奮力爭先晉位，2016年園區(qū)實現(xiàn)營業(yè)總收入4800億元，綜合實力在全國156家國家高新區(qū)中排列第16位，創(chuàng)新能力位列前十。然而，在工作中也產生一些問題。

　　一是從頂層設計看，缺乏對高新區(qū)與“三區(qū)”戰(zhàn)略之間系統(tǒng)性、前瞻性和差異性的關聯(lián)互動性研究，難以形成國家與地方、部門與園區(qū)、園區(qū)與園區(qū)、政府與市場的有效統(tǒng)籌與協(xié)同，實現(xiàn)“1+3>4”的放大效應。二是從管理體制看，缺乏對高新區(qū)與“三區(qū)”實施高層統(tǒng)籌、高效協(xié)調的管理機制。長沙高新區(qū)、長株潭國家自創(chuàng)區(qū)由科技部主管，長株潭兩型試驗區(qū)、湘江新區(qū)由國家發(fā)改委主管，這種管理體制對長沙高新區(qū)形成多頭指揮、多層管理局面。三是從績效評價看，缺乏對高新區(qū)與“三區(qū)”建立導向一致、指標科學的評價考核體系。由于長沙高新區(qū)和“三區(qū)”在行政管理上主管部門和主體層次不同，長沙高新區(qū)在接受科技部國家高新區(qū)綜合評價和長沙市國家級園區(qū)績效考核基礎上，增加了長株潭自創(chuàng)區(qū)考核評估、長株潭“兩型社會”試驗區(qū)差異化考核和湘江新區(qū)績效考核，形成國家、省、市、區(qū)四級五類多重考核局面。

　　因此，筆者認為，一要科學合理布局，推進“多區(qū)疊加”統(tǒng)籌發(fā)展。國家要依據區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃要求和功能定位，從城市建設、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、土地利用、產業(yè)發(fā)展等整體規(guī)劃出發(fā)，按照有利資源要素整合、有利土地開發(fā)節(jié)約、有利綠色協(xié)調發(fā)展的原則，科學合理布局各類發(fā)展區(qū)域空間，達到“多區(qū)疊加”統(tǒng)籌發(fā)展的目的。

　　二要做好頂層設計，推進“多區(qū)疊加”融合發(fā)展。省市政府要從國民經濟與社會發(fā)展整體布局和重大項目實施及帶動影響出發(fā)，對各類國家級園區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和功能定位進行協(xié)同性、系統(tǒng)性、前瞻性、差異性研究，實現(xiàn)“多區(qū)疊加”有效融合的目標。要從打造國家創(chuàng)新示范引領高地戰(zhàn)略出發(fā)，構建跨區(qū)域創(chuàng)新網絡，組建區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體，推進國家高新區(qū)按照發(fā)展高科技、培育新產業(yè)的方向轉型升級，統(tǒng)籌和引領區(qū)域一體化發(fā)展，增強“多區(qū)疊加”融合的效果。

　　三要優(yōu)化體制機制，推進“多區(qū)疊加”協(xié)同發(fā)展。建立部省共建協(xié)調機制。省市政府要加強與科技部聯(lián)系，落實國家區(qū)域發(fā)展任務和先行先試政策，推動“多區(qū)融合”發(fā)展。建立“多區(qū)疊加”戰(zhàn)略高層統(tǒng)籌、高效協(xié)調的行政管理機構。成立省國家區(qū)域協(xié)同發(fā)展推進機構，負責組織各類國家區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌協(xié)調和建設推進實施工作。建立“多區(qū)疊加”戰(zhàn)略導向一致、指標科學的評價考核體系。

　　(作者系國家高新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究會副會長兼秘書長)